英国《水政策白皮书》改革亮点及启示

2015-06-12 水利部发展研究中心

在气候变化和人口增长的共同影响下，英国部分地区已出现水危机，英国政府认为本国现有的水管理机制尚不能完全适应这一挑战。为此，英国环境、食品和农村事务部发布了《水政策白皮书——生命之水》（以下简称“白皮书”），对我国当前深化水利改革任务有一定的参考意义。

一、白皮书发布的背景

英国水管理尽管取得了显著成效，但是仍面临一系列新的挑战，需要对现行的水管理体系进行重新审视。

（一）现行取水许可制度不能满足英国未来经济发展和环境保护需要

主要问题是部分流域的取水量过高，对一些自然保护区或流域的生态健康造成破坏。英国目前对取水许可交易的监管无法激励缺水者以最低的成本应对气候变化风险，阻碍了取水许可证交易，影响了水资源的高效利用，不利于应对未来水资源及水环境变化。

（二）对日益加重的水污染仍缺乏有效解决方案

局部地区水污染问题严重，农村面源污染、城市面源污染等问题仍缺乏有效解决方案。水污染和过度取水两大问题相互叠加，影响了河流水质和水环境，水资源保护面临较大压力。

（三）不同涉水规划间统筹协调性不足

英国水资源管理及水务监管机构针对不同的涉水领域分别制定了独立的规划。这些规划和计划内容密切相关，但相互之间缺乏足够的协调，对水务公司制定其年度商业计划带来了压力。为增强水行业对投资者的吸引力，鼓励水务企业提供更为完整的供水计划和更好的服务质量，亟需对各部门制定的涉水规划进行协调和整合。

（四）气候变化及未来用水结构变化将给水管理带来巨大挑战

根据预测，在气候变化影响下，水环境将面临巨大压力。水资源供需管理和水环境管理任务更为艰巨。

同时，据预测，英格兰未来人口将持续增加，并且增加的人口有可能集中在目前供水压力最大的地区。这对水务行业的保障能力提出了更高的要求。

二、白皮书主要内容

针对当前及未来存在的问题，白皮书提出了一系列改革方案，主要包括：改革取水许可制度、解决水污染问题、加强规划间协调、促进基础设施投资与建设、增强水务行业内部竞争力等。

（一）改革取水许可制度，保障供水安全

改革取水许可制度的主要目的是减少过度取水，重新评估水的价值，以满足未来可能增加的用水需求，保障供水的安全性、可持续性和适应性，主要措施是通过逐步换发新的取水许可证，以实现向新的取水许可制度过渡。

取水许可制度的改革方向是提高取水价格、改革取水许可交易规则、扩大监管范围、引进水量调控措施，以便能够灵活地应对水资源供求变化，并满足环境用水需求。

（二）采取多种措施，解决过度取水和水污染问题

针对过度取水问题，白皮书提出了多种解决途径，具体包括：采取工程措施、改革对水务公司的监管机制、利用取水费对水生态系统保护和修复行动进行补偿、政府从许可证持有者手中回购可能对环境造成损害的取水许可证、采取强制措施撤销或变更对环境造成严重损害的取水许可证。

针对水污染问题，白皮书强调应从源头进行污染治理，核心是以流域为基础，采取各种行动，解决污染问题。

（三）加强规划间协调，应对未来挑战

为应对水资源压力，使水务行业得到更好的发展，为用水户提供更好的服务，以及获得更好的环境效益，白皮书指出应立即采取行动，加强各规划机构之间的联系与合作，将水资源规划协调起来，提高整个行业的适应能力。

（四）鼓励行业内部竞争，提升水务行业整体服务水平

为提高英国水务行业的整体服务水平，白皮书提出三项关键措施：

一是为低收入家庭提供更为优惠的水费，解决其水费支付压力。二是资助水务公司，直接减免西南地区家庭部分水费。三是改革商业用水户市场，提高行业投资吸引力，扩大水务行业内部竞争。

（五）促进基础设施投资，保障经济社会可持续发展

为了应对供水及排水压力，白皮书强调供水和废水处理是国家重要基础设施，需要持续加大对基础设施的投资，确保能够提供可持续的供水和废水处理服务，支撑经济可持续增长。

白皮书特别提出加强排水及污水处理系统建设方面的政府决策及政策建议。主要内容包括：通过所有权转让的方式整合现有的小型私营污水管网，以对排水系统进行综合管理，解决与所有权管理有关的一系列问题；水务公司应保持甚至提高对现有排水系统维修改造的投资额度；联合相关机构，加强排水系统规划的战略性；鼓励模拟天然排水系统，建设“可持续排水系统”。

三、启示与建议

英国是全球水行业市场化程度最高的国家，在吸引民间资本，并建立科学的监管体系对私营企业进行有效管理方面具有丰富的经验，已形成了一个典型的“两手发力”的水治理体系。借鉴英国水政策白皮书中的做法和措施，提出以下对策建议。

（一）加快完善取水许可制度，为水权确权奠定基础

英国取水许可制度经历了长期的发展历程，其特点是先有了滨岸水权制度，再逐步建立起取水许可制度，近年来的趋势是政府对取水许可的调控能力逐步强化。在总量控制方面，环境署对取水许可证进行统一管理。英国取水许可制度特别强调环境影响评估，确保取水不会对环境产生不利影响。

从英国经验来看，水权制度改革需要以历史为基础，实现水资源可持续利用，确保公正公平和高效用水。采取因地制宜、分类指导的策略，在用水格局现状的基础上审慎推进。以流域可持续发展为目标，明确流域生态环境流量，扩大取水许可的覆盖范围，解决多部门多层次发证等问题。

（二）理顺水务市场竞争环境，广泛吸引社会资本进入水务行业

英国是水务行业私有化的典型国家，其水务私有化改革的关键是建立一个比较完善的水务市场监管体系，该监管体系的核心在于水价形成机制、比较竞争机制，消费者利益保护机制。

我国水务行业改革应重点关注以下几个方面：一是消除垄断，；二是尽快完善水价形成机制；三是尽快完善行业监管体系。

（三）加强部门间协调与相关利益者参与，形成水资源保护的整体合力

英国水资源保护与管理是在国家环境管理框架下，采取水质规划、环境排放许可以及监测评估相结合的管理体系。

我国目前水量管理和水质管理间的协调机制，应强化不同部门和机构之间的协作关系，加强水量与水质的综合管理，鼓励相关利益主体积极参与水环境保护，强化生态系统服务付费原则。

（摘自《参阅报告》2014年第42期-总第379期）